2025年7月1日，新修订的矿产资源法正式施行。新矿产资源法改变了长期以来我国矿产资源领域“一证载两权”的管理模式，创新性地提出了矿业权物权登记与矿产资源勘查开采许可相分离的制度设计，即“权证分离”制度。这一制度的建立，对于我国矿产资源的合理开发利用、矿业权人的权益保护以及整个矿业市场的健康发展，都有着极为重要的意义。

从“一证载两权”到“权证分离”的制度演进

1996年修订的矿产资源法第三条规定：“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得勘查许可证、采矿许可证，并办理登记。”这一条款构建了“许可即物权”的管理框架，使得勘查许可证与采矿许可证同时承载着两项核心功能：一方面作为行政机关允许勘查、开采行为的许可凭证，体现国家对矿产资源勘查开采活动的管理；另一方面作为矿业权人享有探矿权、采矿权的权利凭证，隐含着物权的排他性效力。这种“一证载两权”的制度设计在计划经济向市场经济转型初期具有一定合理性，在物权法律制度尚不完善的情况下，通过行政许可的集中管控，既能保障国家对矿产资源的掌控，又能简化管理流程、降低制度运行成本。

然而，随着市场经济体制的完善和物权保护理念的深化，“一证载两权”的弊端逐渐显现。在法理层面，物权登记与行政许可存在本质差异：物权登记是物权变动的公示方式，其核心功能是确认权利归属、保障交易安全；行政许可是行政机关基于公共利益对民事主体从事特定活动的规制，其核心功能是规范相关行为准入、维护公共利益与社会秩序。将两种性质迥异的法律制度载于一证，导致矿业权的法律属性模糊不清。同时，实践中产生了一系列问题。例如，当行政许可被撤销或者吊销时，矿业权人的权利是否存续？当物权受到侵害时，矿业权人能否依据“许可证”主张排他性保护？这些疑问在司法实践中引发了大量争议。

2007年颁布实施的物权法首次在法律层面明确了矿业权的物权属性，将其纳入用益物权体系，为制度革新提供了契机。2020年的民法典延续了这一规定，民法典第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权受法律保护。”物权的本质是对物的直接支配和排他性权利，这就要求必须通过独立的登记制度实现权利公示，而非依附于行政许可。“一证载两权”的管理模式与民法典的立法精神形成冲突，客观上要求重构矿业权管理的制度框架，实现物权登记与行政许可的分离。

新矿产资源法充分考虑物权保护与行政管制的需要，通过第二十二条和第三十三条有关规定，形成了“权证分离”的制度设计；第二十二条规定矿业权的设立需通过登记完成，登记机关将权利事项记载于登记簿并发放矿业权证书，明确了物权登记的独立地位；第三十三条则要求矿业权人在取得物权后，需另行申请勘查、开采许可证方可实施作业，凸显了行政许可对具体行为的监管功能。这种分离模式既遵循了民法典的物权法定原则，又保留了国家对矿产资源开发的必要管控，实现了法理逻辑与实践需求的统一。

“权证分离”制度的法律内涵

新矿产资源法确立的“权证分离”制度并非简单的“一证变两证”，而是通过重构矿业权的权利体系与管理流程，形成“物权登记—行为许可—动态监管”的全链条治理框架。

　　从权利属性来看，“权证分离”制度清晰界定了矿业权证书与勘查许可证、采矿许可证的法律定位。矿业权证书作为物权登记的载体，其核心功能是确认权利主体对矿产资源的占有、使用与收益权，具有对世性、排他性效力。矿业权的设立、变更、转让、抵押、消灭均需通过登记完成，未经登记不发生效力。与之相对，勘查许可证、采矿许可证是行政机关对矿业权人实施具体勘查开采行为的许可凭证，其审查重点包括勘查、开采和生态修复方案的科学性、技术的安全性等实质内容，体现了国家对矿产资源勘查开发过程的风险管控，具有较强的政策导向性。

　　从程序设计来看，“权证分离”制度构建了“先确权、后许可”的管理流程。矿业权人首先通过招标、拍卖、挂牌或者协议出让等方式取得矿业权，完成物权登记并获得矿业权证书，这是矿产资源勘查开采的前提条件。在取得物权后，矿业权人根据勘查开采的实际需求，编制详细的勘查方案或者开采方案、矿区生态修复方案，向原出让部门申请勘查许可证或者采矿许可证，再由行政机关依法对是否符合许可条件进行审查。这种分步式流程既保障了矿业权人的物权稳定性——物权登记一旦完成，非经法定程序不得撤销，又赋予了行政机关对矿产资源勘查开采行为的事中事后监管权，实现了确权与监管的有机衔接。

　　从两者关系来看，矿业权证书与勘查许可证、采矿许可证既相互独立又紧密关联。矿业权证书作为物权凭证，是获得勘查许可证、采矿许可证的基础和前提。没有矿业权证书，意味着不拥有相应的矿业权，自然无法申请勘查、开采许可。反过来，勘查许可证和采矿许可证是矿业权行使的“通行证”，矿业权人即便持有矿业权证书，若未取得这两类许可证，也不能擅自开展勘查、开采活动，否则将构成违法。还有一种特殊情况，就是矿产资源法第二十七条和第二十八条规定的无需取得探矿权和采矿权的情形，符合这种情况的勘查开采活动不仅无需取得矿业权证书，同时也无需取得许可证。

从证书效力来看，矿业权证书的效力不受勘查许可证、采矿许可证状态的直接影响。即使勘查许可证或者采矿许可证因有效期届满未延续、被吊销等原因失效，只要矿业权证书仍然有效，矿业权人的物权就依然存在。矿业权人可以在解决相关问题后，依法重新申请勘查许可证或者采矿许可证，继续行使物权。而当矿业权证书因法定原因被注销，即物权消灭时，勘查许可证和采矿许可证也会随之失去存在的基础，原矿业权出让部门会同步注销这两类许可证。

“权证分离”制度对物权保护的革新意义

“权证分离”制度的实施不仅是法律技术层面的调整，更对物权保护与市场秩序产生了深远影响。从实践效果看，这一制度通过稳定权利预期、简化交易流程、降低交易风险，为矿业经济的高质量发展提供了制度保障。

　　一方面，“权证分离”制度为矿业权人提供了稳定的权利预期和法律保障。矿业权证书是物权凭证。非因法定事由并经法定程序，任何机关不得随意注销或者变更，否则将构成违法侵权。若矿业权人违反许可证载明的作业规范，行政机关可依据行政许可法撤销许可证，但不得因此直接否定矿业权的物权效力。同时，行政机关也不得以许可到期、政策调整等理由，单方面注销许可证并实质剥夺矿业权。在矿业权到期前，行政机关因为公共利益需要收回矿业权的，应当依法给予公平合理的补偿。这种制度设计从根本上改变了过去许可证失效则权利灭失的弊端，为矿业权人提供了更稳定的权利预期。相当于给矿业权人吃下了一颗“定心丸”，让他们能够更加安心地投入到矿产资源勘查、开采活动中。

　　另一方面，“权证分离”制度取消了矿业权转让审批，有助于促进矿业权交易的繁荣。新矿产资源法规定，矿业权可以依法转让或者出资、抵押，并且矿业权转让自记载于矿业权登记簿时发生效力。这改变了以往矿业权转让须经主管部门批准之后才生效的管理模式，大大简化了交易流程，降低了交易成本，能够吸引更多的资金和企业进入矿业领域，推动矿业市场发展。

　　同时，“权证分离”制度通过物权公示方式，降低了矿业权流转交易风险。在以往管理模式下，由于矿业权的权利状态完全依附于许可证，交易双方难以通过公开渠道查询权利瑕疵，“一矿多卖”等权利纠纷问题经常出现。“权证分离”制度要求矿业权登记事项纳入全国统一的矿业权登记簿，按照不动产登记的有关规定，权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料，这使得权利归属、权利期限、抵押查封等信息一目了然。交易主体可通过查询权利状态，减少交易成本，降低交易风险。

　“权证分离”制度的构建，是我国矿产资源法治建设的里程碑事件。随着“权证分离”制度的深入实施，我国矿业权市场将逐步形成“产权清晰、规则透明、监管有效、保护严格”的治理格局，必将为矿业经济高质量发展注入持久动力。

文章来源：中国自然资源报

文章作者：自然资源部法规司 李倩